INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ HERNÁN CORTÉS BERUMEN
El que suscribe, diputado José Hernán Cortés Berumen, en su calidad de integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura al Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, 77, 78, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo del inciso a), y se adiciona un inciso d) de la fracción XXI del artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita, de conformidad con la siguiente
Exposición de motivos
Los delitos en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita representan uno de los fenómenos más perjudiciales para la seguridad, la justicia, la economía y la paz social de nuestro país. Este género de ilícitos significan un desafío tanto para el estado como para la comunidad de naciones, al grado que diversos tratados internacionales contienen compromisos para su prevención y combate.
La legislación nacional en materia de prevención, identificación, combate al lavado de activos y para la recuperación de activos ha evolucionado de una manera importante en los últimos años, significándose, como un acontecimiento relevante, la emisión de la Ley Federal Para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.
Sin embargo, la incidencia de este género de conductas, sus delitos precedentes y conexos, sigue impactando de manera seria al país. Lo anterior se hace evidente con la escasa judicialización de casos complejos de lavado de activos y la casi nula actividad del Estado en materia de recuperación de activos como se detallará a continuación.
Ante la urgente necesidad de avanzar en materia de seguridad y justicia, es imperioso hacer los cambios necesarios de la política pública en esta materia y expresar un compromiso de Estado, de manera clara, decidida y contundente para combatir al crimen en el aspecto más relevante de todos: sus finanzas.
En consecuencia, al igual que ha ocurrido en la expresión constitucional relacionada con otros delitos de la mayor preocupación social, como son el secuestro, la trata de personas, la tortura, la desaparición forzada y la corrupción, es pertinente e impostergable que en materia de lavado de dinero se genere una política nacional. Dicha política nacional debe contener los elementos para homologar la regulación federal y la de las entidades federativas, sobre conductas típicas de operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo, de procedimientos preventivos, informativos e investigativos, distribución de facultades entre los tres niveles de gobierno, así como legislación única en materia de extinción de dominio como instrumento idóneo para la recuperación de activos.
Lo anterior cobra relevancia al observar el hecho de que aún existen estados en las que no existe este tipo penal, de operaciones con recursos de procedencia ilícita, o que carecen de unidades de inteligencia patrimonial y económica, o bien, que la figura de extinción de dominio aún no rinde los frutos que debiera generar de manera generalizada y sistemática.
En este sentido, se propone facultar al Congreso se la Unión para emitir la legislación general, que establezca las bases de esta compleja y urgente asignatura, que abarque integralmente el fenómeno criminal del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, tanto a nivel federal como local.
El Código Penal Federal, en su Título Vigesimotercero denominado “Encubrimiento y operaciones con recursos de procedencia ilícita”, en su artículo 400 bis, enuncia las conductas que encuadran en el tipo penal de operaciones con recursos de procedencia ilícita y a lo que en lenguaje coloquial se le ha denominado “lavado de dinero o de activos”.
“El lavado de activos es el proceso a través del cual es encubierto el origen de los fondos generados mediante el ejercicio de algunas actividades ilegales o criminales (por ejemplo narcotráfico o estupefacientes, contrabando de armas, corrupción, desfalco, crímenes de guante blanco, extorsión, secuestro, piratería etcétera). El objetivo de la operación, que generalmente se realiza en varios niveles, consiste en hacer que los fondos o activos obtenidos a través de actividades ilícitas aparezcan como el fruto de actividades legítimas y circulen sin problema en el sistema financiero.” (El GAFI-FATF (Grupo de Acción Financiera Internacional/ Financial Action Task Force Against Money Laundering s.f.)
Dicho lo anterior, el lavado de dinero es una actividad que socava el estado de derecho, ya que permite que el dinero producto de actividades ilícitas se mezcle con recursos que tienen un origen lícito, generando una percepción irreal de legalidad de la actividad económica y productiva de nuestro país.
Esta actividad criminal es generadora de esquemas de corrupción, de niveles tan extendidos, que la realización de un ejercicio de medición del volumen de recursos generados ilícitamente en una jurisdicción, es un verdadero reto para las autoridades, ya que no ha sido posible desarrollar una metodología confiable debido a la insuficiente evidencia empírica y a la multiplicidad de variables que presenta esta actividad criminal.
Si se contabilizan los recursos generados por la economía del crimen, tanto a nivel federal como local, considerando los delitos que producen importantes flujos financieros tales como tráfico de estupefacientes, evasión fiscal, corrupción, crimen organizado y delitos patrimoniales, se obtendrían cifras de importantes magnitudes en decenas de miles de millones de dólares.
Uno de los objetivos de sancionar penalmente las conductas asociadas con las operaciones con recursos de procedencia ilícita es desincentivar la comisión de los delitos que originan una renta o ganancia para el delincuente, mediante la imposición de barreras a la introducción de dichas utilidades en la economía legal, por ello, con la aprobación y publicación de la Ley federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita, el 17 de octubre de 2012, se generó un instrumento que pretendía dar herramientas y directrices a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda (UIF) a efecto de que pudiera detectar dichas operaciones y hacerlas del conocimiento del ministerio público a efecto de iniciar el procedimiento penal correspondiente.
Sin embargo, la realidad sobre la eficacia de este mecanismo ha dejado mucho que desear, acorde a los datos estadísticos que arroja el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), la última cifra a 2015, arroja que sólo 331 delitos fueron registrados bajo los tipos de encubrimiento y operaciones con recursos de procedencia ilícita, lo que habla de una precaria aplicación de la ley y de una casi inexistente lucha por combatir este delito que mueve miles de millones de pesos cada año y que se observa con clara impunidad. Esto sin dejar de mencionar las cifras actualizadas a 2016, que arrojan cifras precarias respecto de la ineficacia de las autoridades.
Tabla I1
Esta información deja ver las bajas probabilidades de que un reporte de operaciones facilitado por la UIF derive en la imputación judicial y en sentencia condenatoria por lavado de dinero, por lo que dichos reportes no han contribuido de manera significativa a la detección, persecución, investigación ni sanción de esta clase de delitos, lo que hace patente la inmediata intervención de esta soberanía, a efecto de plantear mecanismos de corrección sobre la estructura legal que se encuentra en vigor y que a todas luces hace mella en su ineficiencia.
La baja incidencia de asuntos judicializados emanados de carpetas de investigación, es producto no sólo de la falta de mecanismos de prevención y del intercambio de información entre las diversas dependencias y entidades, sino también de la falta de tipos penales locales y de unidades de investigación de carácter redundante en las entidades federativas, que contribuyan a combatir a nivel local el fenómeno delictivo de lavado de dinero. Aunado a lo anterior, el blanqueo de capitales se relaciona con materias que son competencia estatal y municipal, como son los registros públicos de la propiedad y del comercio, los catastros municipales, las licencias de construcción o de establecimientos mercantiles entre otros, y que por estar lejos de la óptica de la federación, se vuelven actividades idóneas para el uso de recursos de procedencia ilícita.
Por su parte el Ejecutivo federal, en su quinto Informe de Gobierno señaló que la Comisión Nacional de Seguridad, a través de la Policía Federal, llevó a cabo acciones con el propósito de dar seguimiento a los mecanismos de prevención y detección de actos, omisiones y operaciones que pudieran favorecer la comisión de los delitos de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo y en dónde señala que, entre otros:
•Atendió 53 requerimientos de mandamientos ministeriales y judiciales relacionados con el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita: 33 órdenes de investigación, tres solicitudes de información, tres notificaciones, siete órdenes de aprehensión, cinco denuncias ciudadanas y dos apoyos a diligencias ministeriales.
• Ejecutó seis operativos relacionados con el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, que tuvieron como resultado la puesta a disposición ante el Ministerio Público de siete personas: un jefe de grupo criminal y seis integrantes de organizaciones delictivas; el aseguramiento de 168 kilogramos de cocaína, 5.1 kilogramos de heroína, 234 mil 60 dólares, tres armas, 15 cargadores, 5 mil 427 cartuchos y 11 vehículos.
• Se efectuaron 85 operativos institucionales e interinstitucionales, en coordinación con autoridades federales, estatales y municipales, para prevenir y combatir delitos contra la salud y operaciones con recursos de procedencia ilícita. Como resultado fueron asegurados 53 mil 431 pesos en efectivo; 950 mil 232 pesos en cheques, más de 1.9 millones de dólares, 2 mil 110 euros, 268.6 kilogramos de cocaína, 217.4 kilogramos de metanfetamina, 154 pastillas de metanfetamina, 29.3 kilogramos de heroína, 31 armas de fuego, 5 mil 727 cartuchos y 23 vehículos. Asimismo, fueron puestos a disposición 68 presuntos integrantes de organizaciones delictivas y se desarticularon 11 células delictivas.
De las acciones desarrolladas por el gobierno de la república, a través de la Procuraduría General de la República (PGR), se destacan:
• Se logró el aseguramiento en efectivo de 17.4 millones de pesos y 7.1 millones de dólares; además en cuentas bancarias 525.8 millones de pesos y 4.3 millones en dólares.
•Se iniciaron seis averiguaciones previas por el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita; se determinaron 104 averiguaciones previas, de las cuales 15 fueron por consignación sin detenido, en las que se ejerció acción penal contra 20 personas.
• Respecto a las carpetas de investigación, se iniciaron 189 y se determinaron 31, de estas últimas, 23 se judicializaron con detenido en contra de 29 personas, vinculando a proceso a 19.
• Se obtuvieron once sentencias condenatorias, una dentro del sistema tradicional y 10 en el Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA), cuatro de las cuales fueron por juicio oral.
Tabla II
De las cifras y datos proporcionados en el quinto Informe de Gobierno, se actualizó la ineficacia del combate al delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, ya que si se reconocen cifras de decenas de miles de millones de dólares y en el último año sólo se aseguraron, 543.2 millones de pesos y 11.4 millones de dólares, (ni siquiera se reportan decomisos), se refleja una enorme brecha a corregir y superar para enfrentar el fenómeno con el rigor necesario.
Por otro lado se evidencia el precario e ineficiente esquema de procuración de justicia, ya que sólo se obtuvieron 11 sentencias condenatorias, una dentro del sistema tradicional y 10 en el SJPA, cuatro de las cuales fueron por juicio oral, lo que denota que a pesar de que se han realizado las investigaciones y reportes por parte de la UIF, a los ministerios públicos les ha causado una enorme dificultad imputar y obtener vía judicial sentencia condenatoria y la recuperación de activos derivados de estas actividades ilícitas.
En este sentido, el gobierno federal desistió en reportar datos relativos al procedimiento de extinción de dominio en el quinto Informe de Gobierno de la presidencia, dadas las muy exiguas cifras derivadas de la aplicación de ese procedimiento.
La extinción de dominio, según María Eloísa Quintero, “es una herramienta jurídica que se implementa contra ciertos bienes, por revestir éstos características especiales; consiste en la pérdida absoluta del dominio que tenía el particular sobre el bien, y su aplicación a favor del Estado. ¿Cómo se lleva a cabo esto?, pues en una acción que tiene carácter jurisdiccional, el Estado evalúa la situación de los bienes cuando existen sospechas fundadas que señalan que éstos provienen directa o indirectamente de actividades ilícitas, fueron utilizados como medio o instrumento para la comisión, o son el fruto o el resultado de la enajenación de bienes que tienen origen en actividades ilícitas.” (Quintero s.f.)
Acorde a lo anterior, se hace evidente la correlación directa entre la figura de operaciones con recursos de procedencia ilícita y la figura de extinción de dominio reconocida en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La extinción de dominio ha sido y sigue siendo, una asignatura pendiente para la presente administración. Evidencia de ello es el Comunicado 1702/16 de la PGR, dónde manifiesta que en “este año se han obtenido seis sentencias ejecutoriadas, correspondientes a 5 inmuebles con un valor aproximado de 77 millones 851 mil 674.91 moneda nacional, así como numerario en efectivo por las cantidades de $2 millones 939 mil 900.00 moneda nacional y 988 mil 35.00 dólares americanos. Todo ello representa en su conjunto 80 millones 791 mil 574.91 moneda nacional y 988 mil 35.00 dólares americanos”, lo que evidencia la casi nula aplicación de esta figura jurídica para hacer frente al combate de la criminalidad.
Dicho lo anterior, la presente iniciativa, pretende reformar el artículo 73 de la Carta Magna, a efecto de que el Congreso de la Unión, tenga la facultad de expedir la ley general que establezca los tipos penales y sus sanciones en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo, así como la distribución de competencias para la prevención e identificación así como las formas de coordinación entre la federación, las entidades federativas y los municipios y las instancias que deban acometer dichas tareas.
Como sucede hoy en día en materia de secuestro, la presente iniciativa busca dar pie a que las entidades federativas que integran la federación cuenten con una herramienta eficiente para combatir los recursos de procedencia ilícita, independientemente del monto que impliquen, a través de un mecanismo homologado a nivel nacional y que tenga un énfasis en la prevención, la detección e intercambio de información, así como los mecanismos de persecución y de imputación por parte de los fiscales locales y federales que permitan aumentar de manera significativa los procesos penales correspondientes.
Lo anterior a efecto de que se cuente con los tipos penales correspondientes y acordes con los tratados internacionales y recomendaciones en la materia, así como de delimitar las competencias y facultades al conjunto de autoridades, tanto del orden hacendario, económico, de seguridad y ministerial a efecto de facilitar las investigaciones y logar una mejor persecución de este delito. A efecto de lo anterior, una vez aprobada la reforma constitucional serán de enorme relevancia tanto las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional como los resultados de la evaluación mutua que dicho grupo de expertos ha realizado a nuestro país recientemente.
El Estado Mexicano ha suscrito diversos instrumentos internacionales, tales como la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, en los que se determina la obligación de los Estados Parte de instrumentar procedimientos encaminados a la privación, con carácter definitivo, de algún bien de origen ilícito por decisión de un tribunal o de una autoridad competente, así como considerar la posibilidad de revertir la carga de la prueba respecto del origen lícito de dichos bienes, en la medida en que ello sea compatible con los principios del derecho interno, situación que el estado mexicano ha cumplido pero sin efectividad.
Para mayor entendimiento, se expone el siguiente comparativo:
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración de esta Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el primer párrafo del inciso a), el inciso c) y se adicona un inciso d), de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo. 73. ...
I a XX. ...
XXI. ...
a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, electoral y operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo .
...
b) ...
c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común;
d) La legislación única en materia de extinción de dominio, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.
...
...
XXII. a XXXI. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión expedirá en un plazo de 180 días las leyes referidas en el artículo 73 fracción XXI, materia de la presente reforma.
Tercero. Se derogan todas las disposiciones opuestas al presente decreto.
Cuarto . La Ley General en materia de operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al terrorismo, que el Congreso de la Unión expida, deberá contemplar los procedimientos de prevención e identificación.
Quinto. Hasta en tanto no se expida el procedimiento único en materia de extinción de dominio, seguirá en vigor la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Nota
1 Inegi.
http://www.beta.inegi.org.mx/app/areasgeograficas/?ag=00
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados, Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de octubre de 2017.
Diputado José Hernán Cortés Berumen (rúbrica)