INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA ANGÉLICA MOYA MARÍN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN. 

La suscrita, diputada federal Angélica Moya Marín, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, somete a consideración de esta honorable asamblea, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo dispuesto en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la presente iniciativa con proyecto de decreto por la que se modifica la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la siguiente Exposición de Motivos

1.                  Introducción

Para el Partido Acción Nacional:

“...El municipio, formado por el conjunto de familias que habitan una comunidad, es eje de la estructura política nacional y espacio privilegiado para el desarrollo del país. El respeto a la autonomía municipal es el fundamento de un orden subsidiario, solidario y responsable que el gobierno federal y los gobiernos estatales deben garantizar. Los municipios deben tener la capacidad para determinar libre y responsablemente las características propias de su gobierno de acuerdo con sus necesidades particulares, para establecer las normas básicas de la convivencia social y, en especial, para garantizar el pleno desarrollo y respeto por las comunidades y los pueblos indígenas.”1

A partir de este referente, la orientación gubernamental y público administrativa de Acción Nacional, es colocar en el centro de la dinámica del desarrollo nacional al desempeño de los gobiernos municipales, la orientación federalista de estos principios implica que el marco legislativo que determina el desempeño gubernamental, debe ser congruente con los propósitos de desarrollo locales.

“...La prestación de los servicios públicos debe atender a las necesidades fundamentales de los hombres y las mujeres que conforman el municipio, asegurando los niveles mínimos y suficientes para una vida digna. La seguridad, la educación, la salud y el desarrollo humano han de ser los objetivos centrales del gobierno municipal.”2

El municipio es el espacio fundamental para la real democratización de las decisiones y la escala necesaria para mejorar la administración pública y posibilitar la disponibilidad de un Estado eficiente (Cfr: Kliksberg, 2004). La racionalidad teórica detrás de las políticas que asignan responsabilidades a este ámbito de gobierno, supone que la participación de sus responsables en determinar el uso de los recursos públicos, les permite una mejor ordenación entre la provisión de los servicios locales y las preferencias o necesidades de la población. Adicionalmente, en este ámbito de gobierno se debería de favorecer el esfuerzo de construir administraciones públicas más eficientes y democráticas (Marlow, 1988).

Los rezagos en las agendas de gobernabilidad en el ámbito municipal, están vinculados con la disponibilidad de un marco legislativo que norme adecuadamente sus actividades y desempeño, los límites en el ejercicio del poder gubernamental, el estancamiento económico, la distribución del bienestar social y el ingreso, el acceso de los jóvenes a oportunidades de desarrollo, la atención contra las adicciones, la participación de la sociedad civil y comunitaria en las decisiones de gobierno (verdadera publicidad de las políticas), la corrupción gubernamental y social, la impunidad y el acceso igualitario a la procuración e impartición de justicia y a la seguridad ciudadana.

La democracia en el municipio no se consolidará si persisten prácticas autoritarias, verticales, centralistas y opacas del gobierno: en la medida que se permita la participación de la ciudadanía y las comunidades en la definición de las políticas y los programas gubernamentales, se posibilitará el tránsito hacia escenarios de legitimización y validación sociopolítica de su desempeño.

Los problemas de la implementación de las políticas en los Municipios, han derivado en una falta de correspondencia entre el desempeño gubernamental y la atención de necesidades de la sociedad, lo cual establece la necesidad de propiciar un nuevo arreglo institucional progresivo y sostenido de la función pública, que conjugue el rigor técnico y la mayor creatividad posible, siempre circunscritos en procesos de protección a los derechos humanos y privilegiando la atención de necesidades y expectativas ciudadanas y comunitarias respecto a su gobierno.

No es posible suponer que la consolidación de la democracia en los gobiernos municipales se conseguirá con desempeños gubernamentales débiles, ya que el elemento referencial del análisis de la gobernabilidad, es la determinación de la capacidad de las administraciones públicas para atender los problemas económicos, sociales, políticos y de estado de derecho de su sociedad, los cuales se constituyen como los referentes respecto a la capacidad de ejecución y desempeño gubernamental.

El análisis del diseño y desempeño gubernamental, muestra una carencia generalizada en el país de un modelo de administración pública que genere y proponga mecanismos de control, de evaluación, de integración y sistematización de información, de establecimiento de parámetros referenciales del desempeño gubernamental (indicadores de la gobernabilidad). Con la diferenciación precisa entre funciones y servicios municipales, se posibilita que se asocie a estas actividades, parámetros de medición y valoración de la forma en que estas se proporcionan.

La presente propuesta de reforma constitucional del Artículo 115 Constitucional, en su Fracción III, se plantea en un contexto de crisis de gobernabilidad en los gobiernos de los tres ámbitos (Federal, Estatal y Municipal), en un escenario de graves problemáticas, así como de altos grados de complejidad de los fenómenos económico, político, social y criminales. Esta propuesta legislativa se enfoca explícitamente en los gobiernos municipales y parte de considerar que el desempeño de los gobiernos y la administración pública correspondientes, se determinan en función del marco legislativo, así como de la solidez del diseño e implementación de las políticas públicas.

2.  Las actividades de los gobiernos municipales 3

A partir de las facultades y responsabilidades establecidas en el Artículo 115 constitucional, los gobiernos municipales deben realizar una serie de actividades orientadas al aseguramiento y la ampliación de la gobernabilidad local. Actividades que de acuerdo a la clasificación propuesta por Fernández (2006), son a) funciones públicas, b) servicios públicos, c) obras públicas y d) actividades socioeconómicas residuales.

a.Funciones Públicas. “... actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad —de donde su indelegabilidad— (Fernández; 2006);”.

La función pública la ejerce el Estado federal en sus diversos ámbitos de competencia: federación, entidades federativas y municipios, a través de los respectivos órganos del poder público. En la definición de Fernández, se indica explícitamente el carácter de indelegabilidad de las funciones.

Los gobiernos municipales tiene funciones administrativas atribuidas formal y materialmente, por ejemplo, la de administrar libremente su hacienda; y si bien formalmente carecen de la función legislativa —no pueden expedir leyes—, materialmente están facultados para expedir bandos y reglamentos, así mismo, los municipios también carecen formalmente de la función jurisdiccional, pero materialmente la ejercen a través de justicia municipal de barandilla.

b.Servicio Público. Los servicios públicos son atribuciones directas de la administración pública, y por lo tanto exclusivas de la función ejecutiva (administrativa): ni en la función legislativa ni en la judicial hay servicios, y su propósito es la solución de problemas y la satisfacción de necesidades económicas, políticas, sociales y de seguridad (estado de derecho) de los ciudadanos. Los gobiernos municipales pueden proporcionar servicios directamente, o bien de manera indirecta a través de particulares, y cuando esto ocurre, son servicios concesionados, ejemplos de estos son los servicios de salud o de educación, los cuales pueden ser proporcionados directamente por el gobierno, o bien por particulares.4

c.Obra Pública. Fernández (2006) incluye como una de las actividades municipales la obra pública, la cual es realizada o producida por el ámbito de gobierno correspondiente —federación, entidad federativa o municipio— o a su nombre, en un inmueble con un propósito de interés público y general, para la realización o la prestación de una función o de un servicio público.

d.Actividad Socioeconómica Residual Municipal. Los gobiernos municipales pueden realizar otras actividades que pueden agruparse bajo la común denominación de socioeconómicas residuales de dos tipos; 1/ de interés público , pero carentes de prestación de servicio al público, pese a lo cual tienen un carácter prioritario, dado el interés de la comunidad de realizarlas; y 2/ las simples , aquellas que ordinariamente las ofrecen los particulares, pero ante la ausencia o ineficiencia de estos, los gobiernos municipales puede realizarlas subsidiariamente (ejemplo: el transporte público concesionado) .

3.  La necesidad de diferenciar constitucionalmente las actividades municipales

Por lo expuesto, función pública, servicio público, obra pública y actividad socioeconómica residual no son referentes sinónimos que puedan emplearse de manera indistinta: son categorías jurídicas y de administración pública diferenciadas, y su empleo debe de utilizarse adecuadamente al referenciar las actividades específicas que realizan los gobiernos municipales.

Al ser las funciones actividades monopólicas e inalienables de los gobiernos municipales, los serviciosactividades que pueden ser concesionadas a particulares, y las obras públicas y las actividades socioeconómicas residuales trabajos que realizan los gobiernos municipales diferenciadas a su vez de las funciones y los servicios, es necesario diferenciarlas en el Artículo 115 Constitucional.

Los argumentos de esta necesidad de diferenciación y precisión, se ejemplifican con la iniciativa de unificación del mando policial. Esta iniciativa propone que las policías municipales –una vez que a través del diagnóstico correspondiente– sean consideradas incapaces para ejercer sus responsabilidades, sean absorbidas por las policías estatales para garantizar la función policial.

Históricamente existe en error en la definición de la política de seguridad pública: esta se iguala – y reduce – a la función policial. De acuerdo a esta lógica, la construcción y disponibilidad de sociedades seguras, recae principal – e incluso exclusivamente– en el trabajo que realicen las policías. Las teorías y estudios del comportamiento criminal y de prevención del delito, establecen que el fenómeno de la inseguridad es multifactorial y determinado por causales sociales, económicas, políticas y culturales, las que en su conjunto determinan la propensión a delinquir o a realizar conductas violentas, de esta manera, una perspectiva integral de política de seguridad pública, debe articular explícitamente programas alternativos y complementarios a la función policial de prevención del delito, tales como el incremento del capital social, el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas, ampliación y mejoramiento de la infraestructura urbana y el rescate de espacios públicos.5

Al ser la seguridad pública una función de gobierno y no un servicio , la responsabilidad de los gobiernos municipales de garantizar el orden y la paz públicos de sus municipios no se elimina a pesar que transfieran la función policial a los gobiernos estatales: sin importar que no tengan policías, los gobiernos municipales están obligados a diseñar e implementar políticas y programas que garanticen la disponibilidad de un municipio seguro, por lo que se incrementa la importancia del diseño de programas de enfoques no exclusivamente policiales.

Por otra parte, el traslado de la función policial municipal al gobierno estatal, debe ser temporal, al considerar el referente del poder estatal:

“...El poder estatal o poder público viene a ser la capacidad del estado de imponer su voluntad con, sin y aun contra la voluntad concurrente de sus destinatarios —toda la población estatal—, para lograr los objetivos del estado y, en su caso, del municipio, lo que significa que cuando se dé la oposición del destinatario del poder, se habrá de vencer, de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza, elemento que subyace en el cimiento de la eficacia del poder político que, como señala Serra Rojas «es un poder total, que dispone del monopolio de la coacción y se impone a todos».

Por lo expuesto, me permito someter a la consideración del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa de:

Decreto por el que se modifica la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Título Primero

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I....

II....

III.Los Municipios tendrán a su cargo las siguientes actividades:

a) Funciones públicas de los gobiernos municipales (indelegables):

1.Otorgamiento de licencias, permisos y concesiones.

2.Aprobación y publicación de los bandos y reglamentos municipales.

3.Imposición de sanciones por la comisión de faltas administrativas;

4.Contratar la adquisición, arrendamiento y enajenación de bienes y servicios, así como de obra pública, y de convenir o concesionar la prestación de servicios públicos;

5.Seguridad pública y tránsito municipal;

6.La hacendaria; la de planeación; la de control;

7.Catastral

8.Protección del medio ambiente en el ámbito de su competencia.

9.Protección civil, en el ámbito de su competencia.

b) Servicios públicos municipales (que pueden o no concesionarse):

1.Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.

2.Alumbrado público

3.Limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos sólidos

4.Mercados y centrales de abasto

5.Panteones

6.Rastro

7.Estacionamiento de vehículos

8.Taxis y automóviles de alquiler

9.Transporte colectivo urbano de pasajeros

10.Nomenclatura de calles

c) Obras públicas municipales

1.La construcción, edificación, instalación o modificación de edificios municipales destinados a sus órganos y dependencias;

2.Las redes de agua potable, drenaje y alumbrado público

3.Las calles, parques y jardines, y su equipamiento.

d) Actividades socio económicas residuales

1. Las de interés público relativas al tratamiento y disposición de las aguas servidas y pluviales,

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo de sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio;

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

IV. ... V. ...

VI....

VII....

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Las legislaturas de las entidades federativas deberán realizar las reformas a que se refiere el presente decreto dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor.

Tercero. Las adecuaciones al Reglamento de la presente ley y los lineamientos que deban ser emitidos con motivo de la entrada en vigor de este Decreto, deberán expedirse en un plazo no mayor de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor.

Cuarto. Las erogaciones que se generen con motivo de la entrada en vigor del presente Decreto se realizarán con cargo al presupuesto autorizado para tal fin a las dependencias y entidades involucradas, por lo que no se autorizarán recursos adicionales para el ejercicio fiscal de que se trate.

Notas

1  Partido Acción Nacional; (2002); “Proyección de principios de doctrina del Partido Acción Nacional 2002”; México, Pág. 15.

Ver: https://www.pan.org.mx/wp-content/uploads/2013/04/Principios-de-doctrin a-2002.pdf; Consultado en abril de 2017.

2  Ibídem.

3  El análisis y abstracción de los siguientes referentes que contextualizan y fundamentan la presente iniciativa de reforma, retoma los criterios expuestos por el Dr. Jorge Fernández Ruiz.

Cfr: Fernández Jorge; (2006); “Servicios públicos municipales”; México; Edit. INAP, IIJ-UNAM.

4  Esto determina la diferenciación entre funciones y servicios: las primeras son actividades monopólicas e indelegables de los gobiernos, en tanto que las segundas pueden ser concedidas para que particulares las realicen.

5  Esta es una de las explicaciones del fracaso generalizado de las políticas de seguridad pública en los tres órdenes de gobierno: la posibilitación del orden y paz públicos, siempre es responsabilidad policial, pero nunca es determinado exclusivamente por el trabajo de las policías.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 17 de octubre de 2017.

Diputada Angélica Moya Marín (rúbrica) 

--oo00oo--

YMJ