INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 58 DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA Y ADICIONA EL 19 BIS A LA LEY GENERAL DE SALUD, A CARGO DE LA DIPUTADA TERESA DE JESÚS LIZÁRRAGA FIGUEROA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
La que suscribe, diputada Teresa de Jesús Lizárraga Figueroa, legisladora integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y se adiciona el artículo 19 bis a la Ley General de Salud , de conformidad con el siguiente
Planteamiento del problema
A pesar de los grandes retos en salud que enfrenta México, caracterizados por una transición epidemiológica con una alta prevalencia de enfermedades crónico degenerativas, es cada vez más preocupante la reducción y la falta de un presupuesto sólido para este sector. Se ha demostrado empíricamente que la inversión en salud impacta directamente en el desarrollo, productividad y crecimiento de las sociedades. Sin embargo, de 2013 a la fecha se ha observado una tendencia a reducir el presupuesto destinado a la salud, ya sea mediante recortes al Presupuesto de Egresos de la Federación o a través de decisiones discrecionales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Lo anterior ha tenido un impacto negativo significativo en el sector salud, principalmente en lo destinado al Seguro Popular, programa enfocado en garantizar servicios integrales de salud para la población de menores recursos económicos y que no cuenta con acceso a un sistema de seguridad social (tanto público como privado).
En el sector salud, la administración pública tiene como objetivo planear, organizar, ejecutar y evaluar, en espiral de mejora continua, los servicios de salud que provee el Estado mexicano. Las políticas de recortes y cambios presupuestales adversos que ha experimentado este sector, contravienen la obligación de un Sistema de Planeación Democrática efectivo del desarrollo nacional, que en sí mismo es un derecho humano reconocido por nuestra Constitución. Sin certeza mínima presupuestaria no existe planeación, y sin planeación no existe administración.
Continuar con la tendencia actual de recorte presupuestal al sector salud impedirá al país contar con las herramientas y fortalezas necesarias para hacer frente a una transición demográfica, la cual tiende a transitar de una población joven a una población adulta, con una mayor esperanza de vida y la necesidad de mantenerse productiva por mayor tiempo.
En este sentido, resulta imperativo blindar el presupuesto destinado a la salud mediante una reforma legal.
Exposición de motivos
En los últimos años el gobierno de México realizó recortes presupuestales para hacer frente a la inestabilidad financiera global, misma que ha impactado directamente en el tipo de cambio y en el precio del petróleo, mientras que nuestra capacidad de producción petrolera ha estado a la baja.
Si bien es entendible la decisión de tomar acciones precautorias para evitar una crisis económica en el corto plazo, también es necesario contar con una visión a mediano y largo plazo que atienda las implicaciones sociales y económicas de atentar contra la sostenibilidad del sistema nacional de salud para el país. En este sentido, es de vital importancia que cualquier decisión de contención y reducción de la inversión en sectores estratégicos (principalmente en educación, salud y desarrollo social) se realice mediante un análisis holístico. Esto asegurará la protección de los sectores básicos y transversales, que cualquier sociedad necesita para mantenerse estable y con las condiciones necesarias para afrontar retos como los que se vislumbran para México.
El sector salud es de particular importancia, y el gobierno debe priorizarlo para asegurar un estado de bienestar mínimo para su población. No obstante, el sector salud en México enfrenta grandes retos infraestructurales, de acceso y calidad, que se agravan a causa de la enorme brecha de desigualdad, así como por una creciente prevalencia y gasto ocasionados por el sobrepeso, obesidad, diabetes, enfermedades cardiovasculares y los distintos tipos de cáncer, así como por otras epidemias como la influenza H1N1, zika y chikungunya. Ante este escenario, no se han implementado acciones aterrizadas para contener el crecimiento e impacto económico de estos retos epidemiológicos, pero en los últimos tres años sí se han realizado recortes al presupuesto destinado a salud.
Los derechos económicos y sociales no se pueden restringir y mucho menos ir en retroceso. El derecho a la salud es una prueba de ellos, y el espíritu del artículo 1 constitucional obliga a toda autoridad a actuar en congruencia y procuración de la protección más amplia de los derechos humanos. Invocando la Declaración Universal de Derechos Humanos, los derechos humanos deben reforzarse por medidas progresivas. El Estado mexicano, firmante de ésta, se ha comprometido a evitar emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en la declaración, como lo es el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud.
Lamentablemente es en este sexenio es donde más se han realizado recortes que hacen que este derecho vaya en retroceso.
La reforma constitucional de 2012 en materia de derechos humanos reconoce que los derechos fundamentales no pueden restringirse, limitarse, ir en retroceso o hacerse nugatorios. Los recortes presupuestales en materia de salud pública no sólo significan el desdén del Estado para atender a su población, sino que además evidencian una política de violación sistemática de derechos humanos. Los recortes presupuestales a la salud pública implican un retroceso, toda vez que sus efectos fomentan la desigualdad.
En este contexto, el objeto principal de la presente iniciativa es reformar el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como adicionar un artículo 19 bis a la Ley General de Salud, con la finalidad de proteger y garantizar el presupuesto que el Ejecutivo federal y la Cámara de Diputados acordaron asignar al sector salud.
De acuerdo con el “Estudio sobre el Gasto Público en Salud en México, 2015” realizado por la firma Evercore, el gasto público ejercido en salud como porcentaje del Gasto Programable Total ha presentado una disminución media anual de -0.5 por ciento de 2005 a 2015, acentuándose esto a partir de 2012 y aún sin contar los recortes del mismo 2015, 2016 y 20171 .
El presupuesto para el sector salud debió de aumentar por lo menos lo correspondiente a la inflación, que entre 2015 y 20162 fue de entre 2.13-3.36%, de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi). Sin embargo, esto no fue el caso. Comparando lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2017 con una base mínima de aumento por la inflación, se observa una subpresupuestación de $20,583 millones de pesos. Mientras el presupuesto aprobado para 2017 para el sector salud debió ser de $142,400 millones de pesos aproximadamente, el monto aprobado en el PEF para 2017 fue de 121 mil 817 millones de pesos.
El tema se agrava si a lo anterior le restamos los recortes anunciados por la Secretaría de Hacienda durante los ejercicios fiscales al presupuesto previamente aprobado, los cuales fueron de la siguiente manera:
En este sentido, si hacemos la suma de los $20,583 millones de pesos menos que hoy tiene el presupuesto, considerando sólo la inflación, más los $8,901 millones realizados a los presupuestos ya aprobados, tenemos un recorte en dos años de casi 30 mil millones de pesos.
Aunado a lo anterior, en los informes de Cuenta Pública que integra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es posible observar que durante el transcurso del ejercicio fiscal de 2013 a 2015, se han modificado de manera discrecional los montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación del Ramo 12, con discrepancias entre los recortes anunciados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los resultados del presupuesto ejercido según el documento de Cuenta Pública.
En el Informe de Cuenta Pública publicado en febrero de este año, se observa que de 2013 a 2015 hubo reducciones significativas. En 2013 se redujo el presupuesto en salud en $2,930 millones de pesos con respecto a lo aprobado para ese año, en 2014 la reducción fue de $9,430 millones de pesos y en 2015 de $13,075 millones de pesos.
Lamentablemente, la reducción de las salvaguardias del Estado mexicano para garantizar el derecho humano de la salud no sólo están a merced de las reducciones presupuestales que el proceso de presupuestación ha venido imprimiendo, sino que, además, el ejercicio de este gasto es influenciado por decisiones discrecionales del Ejecutivo, a la baja.
En búsqueda de un justificante, el gobierno de la república anuncia recortes presupuestales afirmando que éstos no afectan los servicios de salud porque se hacen sobre el concepto de “gasto corriente” y no sobre el concepto de inversión. Sin embargo, el gasto corriente del Ramo 12 corresponde a 95% del total en 2015, a 97% en 2016 y a 97% en 2017, por lo cual es posible afirmar que cualquier recorte a gasto corriente repercute directamente en la provisión, acceso y calidad de los servicios de salud.6
Frente a esta situación, la Red de Acceso, una coalición de organizaciones de la sociedad civil que promueve el derecho de los mexicanos a tener acceso al mejor tratamiento en tiempo y forma, realizó una campaña pública para evidenciar que los recortes fiscales realizados en 2016 en el sector salud afectan directa o indirectamente a los pacientes. Su campaña señalaba que la reducción del presupuesto en salud significa una reducción en el alcance de los programas preventivos, una menor calidad en la atención a la salud, menos claves de medicamentos y material de curación, menos investigación, falta de infraestructura, capacitación y actualización médica.7
Es imperativo señalar que el principal afectado con estos recortes es el Sistema Nacional de Protección Social en Salud, mejor conocido como Seguro Popular, y que es el programa que atiende a la población con mayor vulnerabilidad social y económica, al no contar con un sistema de seguridad social como IMSS, ISSSTE o algún estatal.
El hecho de que el Seguro Popular haya sufrido diversos recortes en los últimos años resulta contradictorio con la política de desarrollo nacional, así como con recomendaciones y tendencias internacionales. De acuerdo con el Eje de México Incluyente dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, uno de los principales objetivos es brindar apoyo a la población con mayor vulnerabilidad; no obstante, los recortes al Seguro Popular atentan contra esta premisa.
En línea con lo anterior, el documento del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)8 titulado “Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2017”, identifica al Seguro Popular como un programa “fuertemente prioritario” (el mayor en la escala) para contribuir a la disminución de la carencia por acceso a servicios de salud.
“El programa está dirigido a la población en situación de pobreza y cuenta con mecanismos que aseguran que el beneficiario tiene acceso al Seguro Popular.”
“Contar con seguro médico permite tener acceso a los servicios de salud otorgados por el Sistema de Protección Social en Salud.”
El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), y el Colectivo Peso (agrupación de asociaciones especializadas en el análisis de diversas dimensiones del presupuesto público, la transparencia y rendición de cuentas) han criticado la baja cantidad de recursos que se otorgan a la salud, la forma en la que éstos se ejercen, y la falta de transparencia que se tiene al respecto.
La investigación “Gasto en Salud: Propuesta 2017”, publicada por el CIEP en noviembre de 2016, refiere que México es el país que menos recursos destina a la salud pública (gasto proveniente del gobierno) entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Mientras que el promedio de gasto público en salud de la OCDE es de 6.6%, México sólo invierte 2.7% del PIB nacional. La misma investigación expone que en los últimos 10 años el gasto en salud no ha visto incrementos reales, lo cual está en concordancia con lo expuesto anteriormente.9
Por otra parte, es necesario mencionar que la OCDE ha emitido diversos estudios sobre la situación del sector salud para México, en los cuales evidencia que México cuenta con uno de los presupuestos para salud más bajos con respecto al tamaño de su economía, destinando 6.2% de su presupuesto anual, cuando en otros países de similar desarrollo es superior al 8%. Lo anterior se suma al hecho de que el gasto total (público más privado) en salud en México es de alrededor de 6.3% del PIB en comparación del 8.9% promedio que tienen los miembros de la OCDE.10
La salud como inversión no como gasto
Uno de los principales problemas identificados es que los recursos destinados a la salud son vistos como un gasto, lo que representa un error de perspectiva que influye directamente en las decisiones y afecta negativamente al desarrollo y crecimiento del país, pues destinar dinero a la salud no es un gasto sino una inversión.
En noviembre de 2016 se realizó el World Innovation Summit for Health (Cumbre Mundial de la Innovación para la Salud) en Qatar, donde se presentó el documento “Investing in Health: The economic case ” (Invirtiendo en Salud: Caso económico) el cual se realizó con base en casos de siete países, incluyendo a México.11
El principal hallazgo de este estudio indica que la inversión en salud significa una inversión para la prosperidad económica a través de múltiples vías como:
-“Educación. Los niños más sanos y bien nutridos son más propensos a ir a la escuela y permanecer ahí más tiempo, lo cual está vinculado a mayores ingresos en la edad adulta.”
-“Productividad. Las personas sanas trabajan más, mejor y son menos propensas a requerir faltar al trabajo.”
-“Inversión. Es más probable que las personas ahorren dinero cuando esperan vivir más tiempo y las empresas tienen más probabilidades de invertir en países con poblaciones más saludables.”
-“Recursos. El acceso a los recursos naturales vuelve más accesible cuando las enfermedades endémicas como la malaria o la ceguera de los ríos son superadas.”
-“Demografía. Cuando las tasas de mortalidad disminuyen, las mujeres tienen menos hijos, lo que aumenta temporalmente la proporción de personas en edad de trabajar a sus dependientes.”
Por otra parte, el recientemente publicado “Estudio de productividad y salud en la industria automotriz” realizado por Manatt Jones en el clúster automotriz ubicado en Guanajuato, uno de los sitios y sectores económicos más privilegiados en nuestro país, presenta afectaciones reales a la productividad debido a deficiencias en la atención a la salud. Sólo en este clúster se identificó una pérdida de hasta 7.31% de valor agregado anual a causa de los factores de ausentismo (inasistencia a trabajar) y presentismo (presencia en el lugar de trabajo, pero sin producir lo adecuado debido a problemas asociados con la salud), lo que equivale a una pérdida de $1,647 millones de pesos en el 2016.12
Es una realidad que invertir en programas efectivos de salud en materia de prevención, atención y control, permite disminuir significativamente las faltas al trabajo por motivos de salud.
Como se ha expresado a lo largo de la presente iniciativa, existe evidencia clara y recomendaciones para señalar que resulta prioritario blindar los sectores con impacto transversal en el crecimiento, desarrollo y productividad de un país como es la salud, y como en su momento se realizó con programas en Educación y Desarrollo Social.
Actualmente los sectores de educación y desarrollo social, ya cuentan con un blindaje al presupuesto asignado a través de su legislación.
La Ley General de Desarrollo Social en su artículo 18 establece:
“Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.”
Esta disposición blinda los recursos asignados al desarrollo social, con la finalidad de que no sufra reducciones en el monto asignado en el PEF. Asimismo, el artículo 20 de la misma ley, establece que los recursos destinados al gasto social no podrán ser menores a los del presupuesto anterior y éstos deberán incrementar constantemente.
“Artículo 20 . El presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al gobierno federal.”
Es necesario aclarar que esta disposición no incluye a los programas de salud, puesto que no es específico al respecto. Si existiera una interpretación sobre que ello también blinda programas en salud, entonces los recortes realizados implicarían una violación a la ley.
Por otra parte, en la Ley General de Educación se establece que los recursos destinados entre las entidades federativas y el Ejecutivo federal al sector de Educación no podrán ser menores al 8% del PIB.
“Artículo 25. El Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y municipios- destine al gasto en la educación pública y en los servicios educativos no podrá ser menor a ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinado de este monto, al menos el 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior públicas.”
De igual forma en el vigente artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria es posible observar que se establece un impedimento para realizar reducciones discrecionales a varios programas presupuestarios.
“Artículo 58. No se podrán realizar reducciones a los programas presupuestarios ni a las inversiones dirigidas a la atención de la igualdad entre mujeres y hombres, al programa de ciencia, tecnología e innovación; las erogaciones correspondientes al desarrollo integral de los pueblos indígenas y comunidades indígenas y la atención a grupos vulnerables, salvo en los supuestos establecidos en la presente ley y con la opinión de la Cámara de Diputados.”
Finalmente, es necesario destacar que esta iniciativa responde a un requerimiento ciudadano encabezado por la Red de Acceso, la cual se encuentra conformada por diversos grupos de pacientes que colaboran en programas de prevención y tratamiento de enfermedades crónico-degenerativas como VIH Sida, cáncer, hipertensión pulmonar, artritis reumatoide, fibrosis quística, obesidad, diabetes, soriasis, esclerosis múltiple, entre otras. Representando decenas de miles de pacientes y con amplio respaldo de la comunidad médica.
En resumen:
-La salud es un derecho humano que el Estado mexicano debe garantizar que no se limite o contraiga;
-La salud es un elemento fundamental para la subsistencia y progreso de cualquier sociedad;
-Ha quedado demostrado el impacto directo que tiene para el bienestar y desarrollo social;
-Es un elemento primordial para la productividad y crecimiento económico;
-México enfrenta retos importantes en la materia toda vez que el crecimiento de enfermedades crónico degenerativas es constante y significativo;
-El Seguro Popular, programa de salud prioritario para el sector más vulnerable de la población, ha sido severamente afectado en cuanto a recursos;
-México se encuentra por debajo de los promedios internacionales de inversión en salud, principalmente en materia de inversión en salud pública ubicándose en el último lugar de la OCDE;
-A pesar de todo lo anterior en los últimos dos años el sector salud ha sufrido un recorte de aproximadamente 30 mil millones de pesos;
Por estas razones resulta imperativo establecer disposiciones legales que, en primera instancia, blinden el presupuesto asignado al sector salud y en particular al Seguro Popular, dotándolos formalmente de un carácter prioritario para el desarrollo y desenvolvimiento del país, evitando recortes de manera discrecional por parte de la autoridad y, posteriormente, lo proteja para garantizar que aumente gradualmente, estableciendo como límite inferior la inflación que haya tenido la economía en el año.
Cabe aclarar que la propuesta de articulado indica Función Salud, con el objetivo de preservar no sólo lo asignado a Ramo 12, sino a todo lo destinado a salud dentro del Presupuesto de Egresos.
Fundamento legal
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido de Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con:
Proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y se adiciona el artículo 19 bis a la Ley General de Salud.
Primero: Se reforma el último párrafo del artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsbilidad Hacendaria con la finalidad de asegurar que en las adecuaciones presupuestarias no se podrán realizar reducciones a la Función Salud.
Segundo. Se adiciona el artículo 19 bis a la Ley General de Salud, a fin de establecer que los recursos destinados a salud son prioritarios y de interés público, por lo que se deben blindar los recursos.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Estudio sobre el Gasto Público en Salud en México. Evercore Partners México, 2015
2 Calculadora de Inflación, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/sistemas/indiceprecios/CalculadoraInflacion.asp x
3http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/documento/2015/ene ro/cefp0012015.pdf
4 http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Ajuste_Preventivo
5 http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/infografia_2ajuste preventivo
6 Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, Publicado el 27 de noviembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación. Disponible en:
www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5417701&fecha=27/11/2015
7 Datos recabados de Transparencia Presupuestaria, Observatorio del gasto. Disponible en:
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Datos_Abiertos
8 Disponible en: http://www.coneval.org.mx/Evaluacion/Documents/Informes/
Consideraciones%20Presupuestales/Consideraciones%20Presupuestarias%202017.pdf
9 Centro de Investigación Económica y Presupuestaria. (2016), Gasto en salud: Propuesta 2017.
10 Estudios de la OCDE sobre los Sistemas de Salud: México 2016. Disponible en:
http://funsalud.org.mx/portal/wp-content/uploads/2016/01/ocde_rhsmx_sp.pdf
11 Investing in Health: The Economic Case, World Innovation Summit for Health. 2016. Disponible en: http://www.wish-qatar.org/app/media/download/2744
12 Estudio Salud y Productividad de la Industria Automotriz en el estado de Guanajuato , MannatJones Global Strategies . Octubre 2016.
Bibliografía consultada
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Ley General de Salud
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2017
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2015
Estudio sobre el Gasto Público en Salud en México. Evercore Partners México, 2015
Calculadora de Inflación, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Transparencia Presupuestaria, Observatorio del gasto.
Consideraciones para el Proceso Presupuestario para 2017, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Mayo 2016.
Gasto en salud: Propuesta 2017, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria. (2016)
Estudios de la OCDE sobre los Sistemas de Salud: México 2016.
Investing in Health: The Economic Case, World Innovation Summit for Health. 2016.
Estudio Salud y Productividad de la Industria Automotriz en el Estado de Guanajuato, MannatJones Global Strategies. Octubre 2016
Estudios de la OCDE sobre los Sistemas de Salud: México 2016.
Elementos para el fortalecimiento de las atribuciones y capacidades técnicas del Poder Legislativo Federal en el sistema presupuestario, Colectivo por un Presupuesto Sostenible, septiembre 2016.
Estudio Salud y Productividad de la Industria Automotriz en el Estado de Guanajuato, MannatJones Global Strategies. Octubre 2016.
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